Nok en gang blottstilles de samme svakhetene i norsk beredskap

I denne kronikken utfordrer Jarle Løwe Sørensen, førsteamanuensis i beredskapsledelse og krisehåndtering ved Senter for sikkerhet, krisehåndtering og beredskapsledelse ved Universitetet i Sørøst-Norge, politikere og beslutningstakere til å se på vektingen mellom de ulike beredskapsprinsippene på nytt.

Koronakommisjonen konkluderte nylig i sin utredning med at håndtering av pandemien (til nå) samlet sett har vært god. Likevel bør vi feste oss ved særlig ett av hovedbudskapene, nemlig at regjeringen ikke har tatt hensyn til hvordan risiko i én sektor avhenger av risikoen i andre sektorer.

Utfordringer knyttet til risikoerkjennelse, sektortenkning og samarbeid er blitt en gjenganger i offentlig norsk beredskapsutredning.

Kjent refreng

• I etterkant av Scandinavian Star ulykken i 1990 uttalte granskningsutvalget i sin utredning at «Sektortenkning i forbindelse med skipsfarten har etter utvalgets oppfatning gitt seg enkelte uheldige utslag» .
• I sin utredning av samfunnets sårbarhet og beredskap i 2000 påpekte Sårbarhetsutvalget at «(…) endringene i beredskapsarbeidet i betydelig grad er drevet frem av uforutsette hendelser og ikke på bakgrunn av helhetlige analyser og valg av overordnede, felles målsettinger».
• I 2012 konkluderte 22. juli-kommisjonen med at «Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten» og «Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull».

Vi blir stadig bedre

Betyr dette at samfunnet i årenes løp ikke har blitt bedre til å forebygge og håndtere kriser? Svaret er nei. Vi blir stadig bedre, og hver eneste dag jobbes det godt i alle sektorer. Det at de samme utfordringene påpekes gang på gang skyldes ikke kun manglende utvikling, det har vel så mye å gjøre med kompleksitet, organisering og byråkrati.

I tillegg til å se arbeidet med samfunnssikkerheten som en kjede som skal sikre en systematisk tilnærming og kunnskapsutvikling, har Norge fire nasjonale hovedprinsipp for beredskapsarbeid: ansvar, liket, nærhet og samvirke.

Ansvarsprinsippet sier at den organisasjonen som har ansvaret for et fagområde i en normaltilstand også har det samme ansvaret når ekstraordinære hendelser inntreffer. Likhetsprinsippet handler om at det som utgangspunkt skal være samme organisering i kriser som i det daglige. Nærhetsprinsippet skisserer at kriser skal løses på lavest mulig nivå. Sistnevnte er blant annet en av årsakene til at mye beredskapsansvar blir tillagt kommunene og de lokale beredskapsaktørene.

Det siste prinsippet – samvirkeprinsippet – ble innført etter terroren på Utøya og i Regjeringskvartalet. Det kom til i samfunnssikkerhetsmeldingen i 2012 og skisserer at myndigheter, virksomheter og etater har et selvstendig ansvar for å sikre best mulig samvirke med andre relevante aktører i alle faser av beredskapsarbeidet.

Problemene oppstår når prinsippene skal utføres i praksis

Hver for seg kan disse prinsippene virke fornuftige og logiske. Problemene oppstår når disse skal ses i sammenheng og utføres i praksis.

Ett problem er at kriser svært sjelden rammer én sektor alene. Det ligger i krisens natur at den rammer bredt og ofte går på tvers av organisatoriske, administrative og geografiske grenser. Her er den pågående pandemien et godt eksempel.

For å kunne identifisere og håndtere kriser på best mulig måte, er det behov for å fokusere på utviklingen av en bred risikoforståelse, koordinering og samarbeid på tvers.

Denne erkjennelsen medførte innføringen av samvirkeprinsippet i 2012 og beslutningen om at Justis- og beredskapsdepartementet skal være fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser. Unntaket er dersom Kriserådet bestemmer noe annet. Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og skal ivareta og sikre strategisk koordinering mellom departementene.

Fare for konflikt mellom prinsipper

Et annet problem er at disse prinsippene ofte havner i konflikt. Et for stort fokus på ansvarsprinsippet kan medføre at sektorene blir for låst på egne sektorspesifikke oppgaver og utfordringer. De kan dermed gå glipp av viktige helhetlige og tverrfaglige analyser og perspektiver. Det kan også føre til manglende deling av informasjon, manglende samvirkeutvikling og en trang til å beskytte eget fagområde. Dette strider mot formålet med samvirkeprinsippet.

I tillegg er det et problem at kriser skal løses på lavest mulig nivå med i utgangspunktet samme organisering som i en normaltilstand. Dette skaper på den ene siden trygghet og forutsigbarhet, men kan på den andre siden skape saktegående og byråkratiske prosesser. Det er en åpenbar utfordring i krisesituasjoner, hvor avgjørelser må tas raskt og ofte basert på sviktende kunnskapsgrunnlag.

Ifølge Justis- og beredskapsdepartementets nettsider skal kriser «møtes ved bruk av de samlede nasjonale ressurser, basert på klare strukturer, ansvarsforhold og kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå».

Behov for nytenkning

Når det nå nærmer seg ti år siden 22. juli-angrepene, og vi står i en pågående global pandemi, er det betimelig å spørre om vi har funnet den optimale løsningen for organiseringen av samfunnssikkerhets og beredskapsarbeid.

Da samvirkeprinsippet ble innført, ble det tydelig presisert at dette ikke skulle innebære «noen endringer i de grunnleggende ansvarsforholdene. Ansvarsprinsippet skal videreføres som det bærende prinsipp for ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap».

I lys av dagens sammensatte trusselbilde, mener jeg det er duket for en ny diskusjon rundt hvordan vi organiserer arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Spesielt vil jeg utfordre politikere og beslutningstakere til å se på vektingen mellom de ulike beredskapsprinsippene på nytt.

Les hele kronikken hos Forskersonen.no